为什么很多企业觉得西部地区改善了硬件基础设施，但投资回报率提高并不明显？这是因为西部地区的营商环境相对较差，企业的额外支出会更多。恰恰是东部地区繁荣的民营经济，对基础设施的数量提出了更多和更高要求。一块钱到底是让政府来用好，还是给企业去投资带来的效益大，要有一个标准。我们希望用一个经济学的标准来加以评估。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授黄少卿曾研究过西部大开发时期各地基础设施建设情况。他接受南方周末记者时表示，当前更重要的是把钱用在刀刃上，投向真正存在短缺的基础设施领域。

“从今年开始，拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”2024年3月5日，国务院总理李强作政府工作报告时说。

2023年下半年，财政部曾增发了1万亿元国债，将投向灾后恢复重建等8大方向，2024年还将安排3.9万亿元专项债。数万亿的财政资金应当落到哪些项目上？投向基础设施建设时，如何避免扎堆建设？

基础设施投资增加后会发生什么

Q：南方周末：你当时为什么会研究西部大开发时期各地基础设施建设情况？

黄少卿：2008年，中国大规模实施财政刺激政策，主要集中在基础设施领域。这就意味着，政府会大规模地从金融市场举债获得资金，当时很直观的一个担忧，就是这样的措施会不会对私人资本形成挤出效应。

一块钱到底是让政府来用好，还是给企业去投资带来的效益大，要有一个标准。我们希望用一个经济学的标准来加以评估。

Q：南方周末：长期以来，人们形成的思路是“想要富，先修路”。你曾在研究中提到，西部大开发期间，基础设施建设对其他投资的拉动作用是有限的。这是为什么？

黄少卿：2000年后，西部的许多省份，基础设施资本占全国基础设施资本的比重在持续提升，但我们在研究中发现，这些地区私人生产性资本占全国的比重，不但没有同步上升，反而在下降。

换句话讲，西部地区建设的基础设施，没有相应地把私人资本引导到西部地区，即没有挤入私人资本。

一般来说，基础设施投资对私人的生产型资本投资有两个效果。一个是挤入，基础设施投资增加了，运输成本降低了，私人资本投资也会相应增加；另一个就是挤出，基础设施投资增加后，私人资本投资反而减少了。

宏观经济学上讲，不管是私人投资，还是公共投资，资金来源都只有一个，那就是家庭部门的储蓄。也就是说，家庭部门储蓄的钱，要不进入私人投资，要不流向给政府机构，投向公共资本。

如果流向公共资本的钱越多，私人企业用于投资的钱就变少了。企业要用钱，资金成本就会升高，企业利润会下降，投资意愿就变弱了。

Q：南方周末：为什么西部地区基础设施带来的挤出效应，会明显大过挤入效应？

黄少卿：一种可能的解释是西部地区金融资金供给的约束性更强。

一般来说，东部地区经济更为发达，资金往往是从西部流向东部。即便东部有部分资金流向西部，也有其他资金作为补充，贷款利率不会大幅提高。资金从西部流向东部的情况下，加上政府大量借债投向公共基础设施，西部整体资金量就变少了，融资成本就会提升较多。

另外，按道理修了路，减少了运输成本，企业在西部地区的投资回报率会上升，是会带来一些挤入效应的，但如果达不到企业家心里的预期回报率，挤出效应仍大于挤入效应。

为什么很多企业觉得西部地区改善了硬件基础设施，但投资回报率提高并不明显？这是因为西部地区的营商环境相对较差，企业的额外支出会更多。

但我们也在研究中发现，2007年以后，西部地区私人投资占比逐步提升。

原因也很简单，东部地区经济持续扩张，企业经营成本持续攀升，一部分制造业企业有动力，逐步把部分产能往经营成本相对较低的西部地区转移。但我们也不要因为这个情况，认为这是一个长期趋势。事实上，资金往西部地区流，没有形成一种持续的力量。

如何判断基础设施过剩还是短缺

Q：南方周末：如何判断一个地区的基础设施是过剩还是短缺？

黄少卿：我们研究中所使用的评判标准在经济学上是非常简单的，就是看两种资本的边际产出比。政府在基础设施领域投资一块钱，创造的额外GDP是多少？企业投资一块钱，创造的额外GDP又是多少？

两类资本所创造的额外GDP，也就是边际产出相等时，就会认为两种资本的配置达到了一个最优水平。换句话讲，你把一块钱从政府挪到企业去用，不会带来额外的GDP的增加。

如果投资基础设施的边际产出更高，企业的生产性资本边际产出更低，就应该减少企业的投资，加大基础设施投资。

反过来，基础设施资本的边际产出更低，就是基础设施投资相对过剩了。这个时候应该减少政府的基础设施投资，加大企业的生产性投资，因为它边际产出高。

Q：南方周末：人们通常会认为，中西部省份经济欠发达，是缺乏基础设施建设的。但你在研究中提到，西部大开发期间，大量西部省份基础设施相对过剩，反而是中东部多个省份基础设施明显短缺，这是为什么？

黄少卿：很多人都会说，东部地区建了这么多的基础设施，西部地区的基础设施远远地比东部地区少，怎么还会说西部基础设施相对过剩？

这仅是从绝对量的判断，更重要是与私人生产性资本产出进行比较。东部地区的生产性投资更活跃，所以需要更多基础设施。比如厂家有更多产能，就需要有更多道路把东西运出去。

恰恰是东部地区繁荣的民营经济，对基础设施的数量提出了更多和更高要求。我们从1995年一直算到了2011年，发现东部地区的多数省份，基础设施资本的边际产出是要高于生产性投资，这反映了基础设施的相对短缺。

基建加剧地方债务压力

Q：南方周末：你曾经提到，2011年从事中国基础设施效率和偿债能力研究时，贵州、云南是情况最差的两个省份，为什么？

黄少卿：根据研究时的模型计算，云南和贵州两地基础设施资本的边际产出，要远低于企业的生产性资本的边际产出。换句话讲，基础设施建设没有带来显著的GDP提高。

一个参考标准是30年的收益成本比。一项基础设施投资所创造的额外GDP，以及GDP给地方带来的财政收入，能不能在30年内弥补完基础设施投资的成本。30年里，收益和成本的比值大于等于1，就说明它补偿完了。我们的研究发现，云南、贵州等几个少数省份，30年内是做不到的。

另外，云南、贵州修路以桥梁隧道为主，成本偏高。很多人在网上赞美，说贵州这个路很漂亮，开车自驾的观感会非常好，但是成本很贵。

换句话讲，在贵州等地搞基础设施建设，尤其要谨慎，因为成本高。除非有足够高的回报率，否则不能轻易去修，不然肯定是要亏钱的。

Q：南方周末：现在回过头去看十几年前的研究，情况有没有什么变化？

黄少卿：当时的估算还偏乐观，当时我们的估算中，30年GDP平均增长率是按照7%的预测来计算的。但2023年的增速已经下行到5%，而且短期内增速的改进不容乐观。

另外，地方政府债务的偿还期限，通常也不可能像我们的估算模型那样设定为30年，实际偿债周期一般在五年左右，这也加大了各年的偿债压力。

必须要看到，作为偿债基础的GDP及其创造的财政收入增速下滑，就会加重债务负担。如果GDP增速慢下来，财政收入也会受到影响。必然导致会有更多省份难在30年内弥补完当初基础设施投资的财政支出。

Q：南方周末：2011年之后，贵州等地开始了新一轮的基础设施建设。例如，2015年时，贵州成为西部第一个县县通高速的省份。新一轮的基础建设，会给当地带来怎样的影响？

黄少卿：基础设施资本和企业生产性资本的边际产出比，是不是得到了优化。换句话讲，基础设施资建设的同时，企业的私人投资是不是也在蓬勃发展？

如果两种资本结构不断优化，企业私人投资也在同步发展，当地就能得到更多财政收入作为偿债来源。现在偿债压力大，就说明收入远远覆盖不了基础设施的投资。

实际上，地方经济发展不是一个简单的硬件基础设施开发问题，比如修建基础道路等，更重要的是完善软的基础设施，像是营商环境优化、公共服务效能提升等等。

Q：南方周末：大量基建投资，导致许多地区积累起沉重的地方债务。目前，化债的方向有哪些？

黄少卿：还是要大力发展民营经济的生产性活动，推动GDP增长，这样才能为化债提供资金来源。从更长远的角度来讲，经济持续增长才是化债最有效、可靠的办法。

另外就是必须节流，要减少基础设施投资。如果还想进一步推动基础设施去拉动经济增长，只会让债务变得更加严重，它仅仅是把问题往后拖了几年，不是真正意义上去解决问题。

要警惕的是，不要恶化地区的营商环境，会对民营经济发展构成极大冲击，不利于激发私人部门的生产性投资。

“投资短期是需求，长期是供给”

Q：南方周末：地方政府为什么热衷于基础设施建设？

黄少卿：一个就是地方官员扭曲的政绩观，认为只有经济增长速度才是政绩，并不看重中长期发展，以及当地老百姓生活的改善。最关注的是能不能在较短时间里快速拉动GDP增长，基础设施投资因为见效快，就成为一个重要方向。

加上地方政府筹集资金的方式较多，不仅可以发行一般债、专项债，还可以通过大量地方城投平台向银行借款，或者在资本市场融资。这样一来，政府建设基础设施又有了资金来源。

此外，基础设施建设投资大，容易从中攫取私人利益。过去这些年里被查处的官员，许多都在基础设施投资中存在腐败行为。基础设施的建设有很大弹性，一公里路需要花多少钱，是很难有一个客观标准，容易滋生腐败。

Q：南方周末：怎么看待大规模的财政刺激？

黄少卿：凯恩斯的宏观刺激政策，只有在特定情景下是必要和有效的，那就是总需求不足，小于总供给的情况。政府进行财政刺激政策，能够提升总需求，让总供给得到充分地实现。不然生产设备就要停摆，工人就会失业。历史也证明，这种情形下财政刺激它是有效的。

我不认同的加大财政刺激力度的政策，主要是政府主导的生产性投资和缺乏成本—收益分析依据的基础设施投资。

当下中国经济面临的困难，不仅因为总需求出现问题，也有总供给的因素，因为生产能力的持续增长出现了问题。企业在减少投资，因为不想增加未来的生产能力。

“投资”在宏观经济分析中比较特殊，短期来说是需求，长期就是供给。短期内要买设备、建厂房，都要花钱。但从长期来看，生产出来的东西，未来是要卖掉赚钱的。因此投资还是不投资，主要取决于企业对未来市场需求的判断，如果预期转弱了，就会减少投资。

如果总供给出现了问题，政府却老是在总需求上面做文章，它是不解决问题的，甚至还会恶化当前的状况。

本来应该刺激私人的生产性资本，使它更为活跃。结果因为投资需求不足，政府就去投资大量的基础设施，就会导致浪费。

Q：南方周末：你觉得政府应该怎么合理进行基础设施投资？

黄少卿：现在经济下行压力大，企业生产性活动减缓，对基础设施的需求也会下降，进一步降低了它的边际产出，基础设施资本的投资回报率也会下降。

因此，并不存在进行大规模基础设施建设的必要性，更重要的是把钱用在刀刃上，即投向经过成本—收益分析发现真正存在短缺的基础设施部门。

从技术上来说，具体计算某一类基础设施的边际产出是非常困难的。一个替代性的办法，就是要完善中国的金融体系、金融市场，让市场信息更加透明。因为金融价格反映了高效率生产性部门的边际产出，这就是政府部门要面对的融资成本。

如果某项基础设施估算的收益达不到这个成本，那政府就没有理由在金融市场获得优先融资权，就像现在明明还不起利息，地方政府为了基础设施投资也敢去借钱。

Q：南方周末：日本经济学家辜朝明曾介绍，1980年代后期，日本开始进入资产负债表衰退期，即便利率降低到0，企业也不会再借债。辜朝明给出的建议是，通过加大财政支出来弥补私人投资需求的下降，避免经济陷入衰退和通缩。如何看待？

黄少卿：总体来讲，当前也面临着类似情况，陷入总需求不足和总供给乏力的双重困境。回顾日本这一段发展过程，中国也能从中学习到有益经验。要防止货币政策过于紧缩，刺破资产泡沫，进而导致总需求严重萎缩。

积极的财政政策要选准发力点，一是为有问题的金融机构补充资本金，二是直补低收入家庭，例如发放准现金性质的代金券。此外，防止地方政府及投融资平台债务规模进一步扩张，要控制基础设施投资项目，防止固化既有结构问题，甚至形成新的结构性问题。在供给侧结构性改革方面，日本曾行动迟缓，但近年通过结构性调整逐渐实现复苏。中国可借鉴日本经验，积极推动供给侧改革，激发私营企业投资，提高生产效率。同时，考虑必要的经济结构调整，促进经济长期健康发展。

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